NOTIZIE DALLA PREISTORIA, 5.

di FRANCESCO CORRENTI

REGIONE LAZIO

ORDINE DEGLI ARCHITETTI DI ROMA E RIETI

SEMINARI di aggiornamento professionale sulla normativa regionale urbanistica ed edilizia

SEMINARIO DI CIVITAVECCHIA – Sala consiliare del Comune, 9 maggio 1980

Riflessioni ed ipotesi per l’attuazione dei piani urbanistici nonostante la legislazione vigente

Relatore Arch. Francesco Correnti

Il simbolo grafico posto a richiamare l’attenzione, con il suo intenso color mattone, sui cartoncini l’invito di questi seminari sembra voler dimostrare – ove non si tratti di una scelta intenzionale – quell’influenza dell’inconscio che, da Leibniz a Freud e Jung, è stata oggetto di proficua indagine filosofica e scientifica nel campo della psicologia.

Quale immagine più adatta, infatti, a dare la sensazione, la percezione immediata della ponderosità della “normativa urbanistica ed edilizia” trattata nei seminari, di un oggetto che tanto assomiglia ad un volume stampato, ad un codice legislativo, alla raccolta, appunto, delle disposizioni urbanistiche, edilizie e sulle opere pubbliche vigenti nel nostro paese?

Purtroppo, nella realtà, l’unicità di questo “metro cubo” di leggi, decreti, circolari e regolamenti è solo apparente: non si tratta di un testo unico, organicamente raccordato, ma di innumerevoli provvedimenti successivi e separati, rilegati insieme alla meglio.

Da ciò derivano il disorientamento, le difficoltà, la confusione, a volte, che si colgono tra gli operatori del settore, anche tra quei “tecnici specializzati” ricordati da qualcuna delle relazioni precedenti.

In tal senso, questi seminari trovano ampia giustificazione, sempre che li si intenda come reciproco scambio di esperienze, come momento di riflessione (anche da parte di chi, ai diversi livelli operativi, contribuisce – perché purtroppo necessario – ad aumentare lo spessore di quel “mattone” di normative) e soprattutto come sede di studio e di proposizione d’ipotesi evolutive e di rimedi, da parte di quanti operano nel territorio, ricordando che l’operatore principale è la popolazione insediata sul territorio.

Ho detto che le condizioni attuali hanno costretto e costringono il legislatore, sia esso statale o regionale, ad aumentare il corpo legislativo, costringendo a loro volta le amministrazioni locali ad assumere nuovi provvedimenti normativi complessi, che la cittadinanza accoglie, in certi casi, con riluttanza o diffidenza e spesso non comprende.

Altrettanto grave l’aspetto opposto, che vede le pubbliche amministrazioni paralizzate nella catena delle inadempienze o dei ritardi, cui sono portate dai meccanismi sempre più “ansimanti” e dalle strutture sempre più inadeguate al crescere dei compiti e delle funzioni.

È opportuno precisare che non voglio qui suscitare visioni pre-apocalittiche, descrivendo la situazione come avviata ineluttabilmente verso un ingiuriato “Medioevo prossimo venturo”.

Il Medioevo è lontano e così la sua capacità – ben degna di rimpianto – di creare, in un fervore il collettivo, quegli insediamenti “spontanei” in straordinario equilibrio tra umanità e natura, di cui non riusciamo oggi neppure ad arrestare la degradazione, nel Lazio come altrove.

Né, certamente, il rimedio può essere – per citare ancora Roberto Vacca – quello di riproporre “comunità monastiche atte a conservare cultura e a favorire un nuovo Rinascimento”, accentuando ancor più il distacco tra i “clerici” (“vagantes” o meno) e gli utenti del territorio. Emarginati dal sistema, del resto, verrebbero ad essere proprio i tecnici specializzati, i sedicenti “addetti ai lavori”, sempre più isolati nelle loro cittadelle ministeriali o professionali, universitarie o burocratiche, immersi in esercitazioni astratte, lontanissime dalla realtà del territorio e dai problemi quotidiani della sua gestione. Una realtà senza dubbio contraddittoria, sovente inaccettabile, che va vissuta giorno per giorno, direttamente, per comprenderle e contribuire, insieme agli altri, a correggerla.

Opportuna e puntuale, al riguardo, la relazione di Michele Migliaccio ci ha ricordato il documento regionale del 1974, individuando nel “processo continuo” fondato sulla “responsabile partecipazione dei cittadini”, che quel decennio prefigurava, lo strumento metodologico di approccio alla complessa realtà territoriale ed alle componenti di essa Che tendono a “vanificare ogni azione programmatoria”, in sostituzione dei “vecchi schemi di studio, di analisi e di ricerca”.

Non a caso, la relazione citata accosta questi concetti a quello del “ritorno alle attività primarie” ed a quello dei “piani regolatori di minima previsione”, anche in relazione al fenomeno del crescente “invecchiamento” della popolazione.

SEMINARIO

Il primo discende dall’esigenza finalmente avvertita di non considerare il territorio agricolo come riserva di “aree in attesa di edificazione” o spazio per un bucolico ritorno alla terra, che spesso cela più prosaici interessi speculativi. Patrimonio collettivo di vitale importanza ecologica e riserva insostituibile dal punto di vista economico-alimentare, le campagne cominciano ad essere oggetto di pianificazione secondo criteri legati alla produttività agricola, alla difesa dell’ambiente ed al rispetto del suolo.

Il secondo concetto, giustamente esposto nei termini problematici della utilità attuale dei piani tradizionali, apre il discorso all’esigenza di riconsiderare criticamente tutti i metodi e modelli di pianificazione, posti in crisi dalle rapide trasformazioni della società e dei suoi bisogni, oltre che da tendenze, in particolare demografiche ma anche di natura sociologica ed economica, che potranno sovvertire la domanda di servizi nelle aree metropolitane.

Già questi due soli aspetti rendono evidente la necessità di ricerche ad ampio contenuto disciplinare, quale presupposto della partecipazione alle decisioni, democratica e responsabile, altrimenti ambigua e mistificatoria.

Se partecipazione significa, in primo luogo, comprensione dei problemi da risolvere e delle scelte da operare, la conoscenza deve essere diffusa ed accessibile. Ciò significa ridurre al minimo l’esigenza di “tramiti”, di “mediatori”, di “interpreti”.

Tornando all’argomento iniziale, la nostra legislazione è tale, invece, da non poter essere letta ed applicata, senza una preventiva “interpretazione”. E poiché ciascun lettore, in piena buona fede, dà la propria interpretazione, la legge perde la sua certezza per divenire opinabile.

Nel campo della legislazione urbanistica, questa opinabilità potrebbe essere positiva, proprio per le ragioni accennate che fanno dell’urbanistica non già una scienza (non parlo delle “tecniche”, che attengono al livello operativo), ma un metodo, per sua natura interdisciplinare ed aperto alle più ampie verifiche.

Nell’attuale ordinamento, tuttavia, l’opinabilità diviene strumentale. Perduta la specificità del passato, incapace di adeguarsi alle nuove realtà, con metodi e contenuti sperimentali ma rigorosamente informati alle discipline interessate, l’urbanistica passerà di mano, di questo passo, anche negli aspetti meramente esecutivi, per i quali le elaborazioni grafiche e progettuali saranno sostituite da altre norme (anch’esse facilmente …interpretabili), come dimostrano gli orientamenti registrati, nella sua relazione, da Paolo Sadun.

Redatti in “competente” (?) carta legale, conditi quanto basta di citazioni latine e dotti richiami di giurisprudenza e dottrina, i “nuovi” piani avrebbero anche il vantaggio di poter essere emanati una volta per tutte, secondo una limitata casistica, riferita, ad esempio, alle categorie interministeriali di “zone omogenee”.

Le cause e le responsabilità della situazione reale dell’urbanistica italiana – solo in apparenza meno grottesca – sono note a tutti noi, per le analisi, le allarmate previsioni e le costernate constatazioni di infiniti studi, articoli, dibattiti, tavole rotonde…

Altrettanti studi, dibattiti e convegni hanno indicatole possibili soluzioni, le alternative e le riforme da adottare. Gli uni e gli altri, con poche eccezioni, hanno trascurato l’aspetto pregiudiziale di ogni rinnovamento: la volontà sincera, condivisa, di rinnovare.

Tra poche settimane, fra giugno e agosto, cadranno gli anniversari delle principali leggi di tutela del territorio e del patrimonio storico, artistico e naturale, che a parte qualche norma abrogata, qualche articolo modificato, sostituito o integrato, “restano ferme” lì, in pieno “vigore”. A me, loro coetaneo, la cosa fa anche piacere, per solidarietà generazionale. D’altra parte, a ben riflettere, sorge anche il dubbio sulle colpe effettive di queste leggi e di quelle successive.

Il sistema da esse delineato per la disciplina dell’uso del territorio (ossia per regolamentare “tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo, nonché la protezione dell’ambiente”, che sono propri dell’urbanistica, secondo la definizione faticosamente raggiunta dal d.p.r. n° 616 del 1977) ben corrisponde alle esigenze di un coordinato e consapevole esplicarsi delle attività umane, nella corretta utilizzazione delle risorse e attraverso insediamenti razionali.

Il singolo intervento edilizio, in questo sistema, viene ad essere concesso dal Sindaco, previo parere dell’apposita commissione, in conformità a precise norme tecniche di carattere igienico-sanitario e costruttivo, avendo riguardo delle esigenze dell’estetica e del decoro cittadino. Inoltre, la concessione è rilasciata nel rispetto della destinazione d’uso e delle caratteristiche planivolumetriche cui è soggetta l’area interessata, secondo le precisazioni del piano esecutivo che disciplina la zona, dettando contemporaneamente norme atte ad assicurare alla zona stessa i necessari servizi ed opere di urbanizzazione, a loro volta da realizzare, preferibilmente prima delle residenze, secondo progetti elaborati ed attuati ai sensi di specifiche normative.

 Il piano esecutivo, la cui attuazione risponde ai criteri di ordinata espansione fissati dal programma pluriennale, si inserisce nel piano regolatore generale – comunale o intercomunale -, che puntualizza gli obiettivi del piano urbanistico comprensoriale, rispondente al programma economico-sociale ed ai piani di settore del comprensorio, in relazione alle linee e agli indirizzi contenuti nei piani di sviluppo economico-sociale e di assetto territoriale dalla Regione, informati alle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale, identificate dallo Stato nell’esercizio delle sue funzioni di indirizzo e di coordinamento.

Al primo impatto, il sistema può apparire complicato, un po’ troppo simile alle “matrëški” (matriosche), le bamboline russe che, come le scatole cinesi, sono contenute una dentro l’altra, in lunga serie di decrescente grandezza. Ma ci si accorge poi che il problema è diverso: non sono troppi i livelli di pianificazione previsti; sono troppo pochi quelli realmente coperti.

Riaffiora, così, il discorso della “volontà”.

I livelli mancanti sono tutti quelli superiori, quelli cioè che avrebbero dovuto, in graduale successione gerarchica, coordinare, indirizzare e vincolare, ove necessario, i livelli inferiori, gli strumenti comunali, attraverso i quali concretamente si utilizza o si depaupera il territorio.

Si comprende, allora, il perché della straripante produzione legislativa, che solo l’ammirevole capacità. di sintesi e la ben nota preparazione dei colleghi relatori han permesso di condensare nelle circa duecento cartelle cui assommano le loro relazioni.

Si comprendono i motivi delle leggi speciali, che consentono allo Stato -incapace di indirizzare e coordinare tempestivamente gli enti subordinati – di localizzare impianti e infrastrutture di pesante influenza sul territorio anche in totale difformità dalla disciplina urbanistica della zona, con procedure fortemente repressive delle autonomie locali e della volontà popolare.

Si comprendono, infine, la perdurante, ormai cronica riluttanza alla programmazione, le contraddizioni e l’ambiguità di certe formulazioni, dalle quali sono derivati i provvedimenti-tampone, le leggi-ponte e le note sentenze, di cui è ricca la vicenda urbanistica italiana, in una squallida alternanza di compromessi e ipocrisie.

Regioni e Comuni hanno operato, nell’ultimo decennio, con progressiva efficacia, un grande recupero di questa situazione, naturalmente con i limiti di ogni recupero e con le difficoltà di vincere gli attriti e le inerzie, proprie del sistema e presenti anche al loro interno.

Novità fondamentale è stata la capacità operativa concreta di intervenire sul territorio. Per la prima volta, Regioni e Comuni hanno dato applicazione alle leggi, togliendole dalla innocua ieraticità dei testi polverosi per adattarle ai bisogni delle comunità locali. L’acquisizione delle aree ai demani comunali ha cessato di essere una lontana utopia, scritta ma inoperante, per divenire prassi quotidiana. La costruzione di scuole, di parchi, di consultori è stata decisa e ottenuta dalle amministrazioni democratiche, dai consigli di quartiere, dalle organizzazioni sindacali, divenendo oggetto di scelte locali e volontà collettive, che han tolto spazio alle operazioni di vertice, alla demagogia preelettorale e alle clientele, subentrate alla “munificenza” ed alla “esimia carità” dell’autorità centrale d’un tempo.

Era da attendersi una battuta d’arresto, giunta puntuale, come un avvertimento a non strafare, con riferimento a norme che, non a caso, miglioravano l’accettabilità di procedure già in vigore, senza contestazioni né rilevanti scontenti, da quasi un decennio.

Impedire che tutto ritorni come prima è, ancora una volta, compito delle autonomie locali, che possono trovare nell’informazione e nella partecipazione gli strumenti più validi per un largo sostegno delle loro iniziative.

Si apre qui il punto centrale del problema urbanistico.

Se, infatti, la legislazione vigente, nonostante le sue carenze e malgrado i suoi meccanismi imperfetti, può ancora offrire i mezzi per correggere ed orientare l’assetto del territorio, è necessario rilevare che tali mezzi non saranno sufficienti a sciogliere i nodi sostanziali della disastrosa politica urbanistica nazionale.

Si è parlato delle volontà, nodo superiore e prioritario, e si è indicata nella partecipazione responsabile la sola via di superamento.

Ad essa possono essere ricondotti gli altri nodi di natura “politica”, spesso riemergenti in forme subdole o apparentemente positive: da un lato, un malinteso efficientismo (la nota alternativa degli incapaci: “meglio far male che non fare”), dall’altra un populismo qualunquista, dietro cui traspaiono interessi personali o clientelari, mancanze di fantasia e di capacità, superficialità e grettezza.

Sono questi i “criteri informatori” della più recente antropizzazione del paesaggio, i cui segni rispecchiano fedelmente il livello culturale della società.

Problema di cultura, dunque. Ma quale cultura?

Esiste in Italia – e credo sia un caso unico, al di fuori di un vano tentativo da me fatto nei confronti dell’A.N.A.S. per il territorio di Civitavecchia – un regolamento edilizio che stabilisce il divieto assoluto di cartelloni pubblicitari lungo la viabilità del territorio disciplinato: “Ogni cartellone pubblicitario di qualsiasi natura sarà d’autorità levato”.

Lo stesso regolamento vieta (traggo le citazioni da un recente libro di Bachisio Bandinu) qualsiasi intervento che danneggi “le particolari situazioni panoramiche e di bellezze naturali e le formazioni geologiche”. L’articolo 7 invita a “rispettare l’aspetto estetico, panoramico ed ecologico della zona, con particolare riferimento alla topologia del suolo, alle rocce, alla vegetazione e ai suoi colori’natura1i”. Sono consentiti sbancamenti, ma “la scarpata verrà ricoperta di verde, sopra la trincea sorgerà il timo e la passiflora, scavi e riporti subito rimboschiti con rosmarino e corbezzoli e ingentiliti con mirto” (…) “Qualsiasi lavoro per opera di giardinaggio è regolato”, con una classificazione, riferita alla zonizzazione, delle piante da porre a dimora, “in tre gradienti di accettabilità e in uno di divieto”, per le piante proibite. Anche per le carenze della natura sono previsti rimedi, “con opera di potatura allo scopo di aiutare lo sviluppo delle piante esistenti” e altri interventi di chirurgia esteti.ca, per “incrementare l’attuale vegetazione e rinverdire quelle aree che hanno una vegetazione molto rada con piante locali”.

Purtroppo, a tanta cura esteriore per il valore estetico dell’ambiente, non ha corrisposto uguale rispetto per altri valori: questo esemplare regolamento edilizio è quello della Costa Smeralda.

Dobbiamo allora chiedere a noi stessi, in quanto tecnici dell’urbanistica, quali mezzi suggerire per recuperare una dimensione qualitativa all’uso sociale del territorio.

La situazione storica di Civitavecchia e del suo comprensorio, particolarmente per quanto riguarda la parte degli abitati di antica formazione, può aiutarci a comprendere i problemi.

Sussistono a livello centrale, nelle stesse forze politiche locali, a volte, prevenzioni da abbattere e preconcetti da ribaltare.

La posizione subalterna dei comuni del comprensorio, la loro secolare entità di borghi di servizio, le loro stesse origini, hanno conferito agli abitati caratteri morfologici e tipologici privi di monumentalità e di valori architettonici inquadrabili nelle categorie previste dalla legislazione del ’39, rendendone difficile la tutela, del resto neppur ritenuta necessaria, fino a tempi recenti, dagli organi istituzionali.

Il modello ufficiale di centro storico-artistico non ha riconosciuto a questi aggregati minori di origine rurale, artigiana ed operaia, neppure la qualità generica di ambiente tipico, in quel processo di negazione dei valori tradizionali della cultura popolare, che fisicamente. si è espresso nella emarginazione della classe lavoratrice dalla città aristocratica e dalla città borghese: non a caso, il sobborgo fatto costruire da Innocenzo XII sul finire del ’600, fuori le mura di Civitavecchia, quale quartiere da destinare, come scrivono le cronache del tempo, a “pescatori e lavandaie”, porta tuttora il nome di “ghetto”.

Del resto, nel 1761, un altro storiografo civitavecchiese, il Frangipani, nella prefazione alla sua opera, cosi indica i criteri da adottare per uno sviluppo commerciale della città: “Necessaria cosa è una grande popolazione, ma non ricca, né mercantile, né nobile, né cittadinesca, alla riserva de’ necessarj ma povera, plebea, e miserabile; e sforzarli tutti ad esercitarsi nella marineria, eccetto quei pochi, che sono necessarj per la coltivazione del territorio; la quale poi se fosse grandissima, si fa supplire co’ forastieri, che verrebbero da altre parti dello Stato. Il modo di far tal popolazione senza sguarnire lo Stato di gente – prosegue il Frangipani – è prima con i volontarj, secondo con i vacabondi e vagabonde, terzo per i condannati al remo eccetto li casi più atroci, e colle loro mogli, assicurati per altro con le sue debite cautele; questi fra donne e uomini dovrebbero formare almeno cinque mila persone; e nascendo due mila e cinquecento persone l’anno in vent’anni, levàti li cinquecento per quelli che muojono, e per quelli che non nascono, sono quaranta mila; e i loro padri liberi, e figli, non i rilegati, si averebbero da impiegare tutti alla marina per pescare e servire sopra li bastimenti sì da guerra, che di mercanzie, ed abiteranno a dritta e sinistra lungo le riviere della città, per adesso con fabbriche di poca spesa, guardati – massime di notte – con le sue guardie ed altro(…). Per li nobili poi, cittadini e mercanti si dovrà ingrandire la presente città (…) verso tramontana, e in altre parti credute proprie (…) ed ivi incominciare le fabbriche chi vorrà”. Lo storiografo, infine, raccomanda che tanto nelle strade sul mare, quanto per le strade delle campagne e piazze della Città (…) dovranno tutte essere ripiene di alberi di mori gelsi, e cosi le donne potranno anche industriarsi con i vermi da seta (…)”.

Non dubito che un simile programma pluriennale di attuazione, così dettagliato ed attento all’incremento della produzione, alla sicurezza ed all’ordine pubblico, all’edilizia economica e al giusto spazio per la libera iniziativa dei privati, possa trovare ancora oggi i suoi estimatori.

Per questo motivo è necessario (riprendo qui le parole della relazione al bilancio di previsione per il 1978 approvata dal Consiglio Comunale di Civitavecchia), modificare quella immagine di irreversibilità, che il lungo condizionamento ha, purtroppo, legittimato a livello subconscio negli stessi cittadini, inseriti in questa logica accettata e interiorizzata passivamente, dalla quale derivano altre false convinzioni, come quella che vuole l’economia non già distinta, ma opposta all’estetica, la conservazione delle preesistenze storiche in antitesi con lo sviluppo urbanistico, il rispetto di tradizioni popolari in contrasto con il progresso sociale.

Non vi è sostanziale diversità tra l’indifferenza a certe problematiche e la loro aperta negazione. Dalla mancanza di sensibilità che nasce dall’assuefarsi a quanto di spiacevole ci circonda, si passa in breve a forme, singole e collettive, di autolesionistico compiacimento, anch’esso, in fondo, un mezzo di difesa dallo stato di disagio in cui, altrimenti, si dovrebbe vivere.

Dobbiamo allora cominciare, rieducando tutti noi – con la pazienza, la perseveranza e l’attenzione richieste dall’intossicazione psicologica che ci affligge – a notare nuovamente gli assurdi colori di certi intonaci, le forme ridicole di certe costruzioni e l’insipienza del loro inserimento ambientale. L’incongruenza tra un effettivo sviluppo industriale e portuale e la posizione di sili, depositi, serbatoi costieri e magazzini, il danno (che è economico, prima che ecologico), provocato da cave, sbancamenti, strade, linee elettriche e costruzioni in zone che contemporaneamente si vorrebbero valorizzare per il turismo, la residenza o il tempo libero. A notare tutto ciò ed a farcene infastidire, a rigettarlo, finalmente convinti della falsità e della demagogia di quanto ci stato fatto credere da sempre: che questo sia il prezzo da pagare all’economia e allo sviluppo, che questa sia la vocazione univoca, senza alternative e senza correttivi, delle nostre città e del nostro territorio.

Quando noi per primi avremo raggiunto questa autocoscienza, sarà più facile trasferire all’esterno le nostre esigenze, le istanze di un comprensorio relegato da secoli in un ruolo passivo, indotto a ritenere benefici e vantaggi le imposizioni subite, ad accettare come inevitabili corollari di quei vantaggi i disagi più evidenti del ruolo riservatogli. Allora sarà possibile parlare di programmazione democratica, di partecipazione attiva e diretta, senza che l’autonomia dei Comuni e della popolazione sia ridotta a forme di localismo evasivo in cui la libertà di scelta è nel colore delle ciminiere.

In questa dimensione nuova della gestione urbanistica, il problema dei centri storici e più in generale del riuso del patrimonio edilizio esistente assume una centralità determinante.

Parlare di centro storico non ha senso, se non si inquadra nel suo complesso la riqualificazione del territorio: di un territorio – come si è detto – particolarmente ricco e predisposto, per antiche vocazioni e peculiari risorse, ad un assetto organico ed integrato.

Il che evidenzia l’aspetto inverso, la reciprocità delle tematiche, non potendosi immaginare una pianificazione anche di singole parti del territorio, che ignori le situazioni ambientali ed i rapporti con i valori storici e culturali nel loro complesso.

L’obiettivo rende necessaria una strategia basata sul ripensamento delle espansioni urbane previste dai piani regolatori, sia in termini quantitativi sia localizzativi; sull’attribuire – evitando l’inutile urbanizzazione di nuove aree – una sostanziale incidenza alla componente del riuso nel dimensionamento dei programmi, tanto per il settore residenziale che per altre destinazioni, ed in particolare per i servizi pubblici e sociali (si tenga presente la proposta A.R.C.I. per il recupero di strutture obsolete per le originarie funzioni, ad attività culturali e del tempo libero); sull’impiegare nel modo più avanzato la recente legislazione statale e regionale sul territorio, sui distretti scolastici e sulle unità socio-sanitarie locali, sulle deleghe di funzioni amministrative, per sperimentare nuovi metodi d’intervento degli enti locali.

È quindi essenziale mettere a punto un sistema critico-conoscitivo ed un sistema di controllo e diffusione dell’informazione, che consenta effettivamente l’adozione di una strategia della conoscenza in funzione della strategia della partecipazione alla programmazione.

FRANCESCO CORRENTI