DOSSIER BENI COMUNI, 116**. ANTICHE NOVITÀ (Parte 2^)

a cura di FRANCESCO CORRENTI ♦

(2 – continua dalla puntata precedente)

Dopo aver esaminato la struttura organizzativa comunale nel suo insieme, alla luce degli articoli 128 e 129 della Costituzione, rilevando che «caratteristica fondamentale del Comune, quale ente politico-territoriale, che ne materializza in termini fisici l’azione e l’essenza stessa, è il territorio amministrato, come entità geografica, urbanistica, sociale ed economica», lo studio passa ad esaminare i servizi tecnici, nei quali «il rapporto tra intervento comunale e territorio appare più immediato, per le dirette implicazioni che esistono in ogni atto e provvedimento».  Poiché i compiti di questi servizi sono, appunto, quelli di concretizzare la gestione del territorio (che va intesa come “autogestione popolare”), il personale di questi uffici assume la funzione di “consulente tecnico” pubblico, che riceve un mandato di natura tecnica e partecipa alla sua esecuzione con la propria esperienza specializzata.

La relazione affronta argomenti allora molto discussi. «In passato – scrivevo –, le ridotte dimensioni del Comune e dei problemi erano evidenziate dalle stesse denominazioni delle sezioni degli uffici e dalle “qualifiche” dei funzionari: termini come “Ufficio tecnico”, “Ingegnere Capo”, “Ragioniere Capo”,  “Sezione Giardini”, “Sezione scuole” ecc. richiamano tempi veramente ben lontani dalla attuale portata dell’intervento comunale, dalla nuova dimensione dei processi di sviluppo urbano, dalle implicazioni ed interrelazioni che devono essere prese in considerazione nella gestione del territorio. Erano tempi, forse più sereni per la “scala umana” della vita, nei quali la struttura comunale poteva ancora essere articolata in pochi elementi, con personale di preparazione approssimativa (il pubblico impiego, ancora oggi, viene considerato il rifugio da fallite esperienze o da attitudini ed aspirazioni deluse), i cui “capi” godevano del provinciale prestigio del titolo, impegnati da problemi, prevalentemente di manutenzione, relativi a qualche scuola, a qualche strada, alle aiuole di qualche giardino: rispettabili persone che, per loro fortuna, ignoravano le parole “ecologia” ed “inquinamento”, per le quali “urbanistica” (e l’equivoco perdura in alcuni) significava semplicemente tracciare una maglia ortogonale di strade e che, giunti nelle loro passeggiate a largo d’Ardia, erano già “fuori le mura”.»

Nei paragrafi successivi, lo studio analizza gli avvenimenti seguiti al 1945, cioè le molteplici vicende della lenta e complessa opera di rinascita dallo sfacelo dei bombardamenti. Cercando di individuare i motivi dell’infelice esito degli interventi edilizi, realizzati in grave difformità dal piano di Piccinato e senza una visione minimamente rispettosa della realtà archeologica riesumata dallo sgombero delle macerie e delle preesistenze storiche che avevano caratterizzato il cuore cittadino attraverso i secoli, per quasi due millenni. Distruggendo per sempre quelle che erano state le più alte espressioni, i simboli, della storia cittadina.

«I limiti di quel tipo di organizzazione ebbero la loro prima dura verifica nell’opera di ricostruzione del dopoguerra: era il primo urto di quella generazione di tecnici comunali con una realtà nuova e sconosciuta, con una scala di problemi non più costituiti da singoli episodi, ma da temi complessi e globali. Le conseguenze dell’imprevisto “salto di scala” e della impreparazione a fronteggiarlo (impreparazione non certo colpevole, né ristretta all’ambito locale, ma più vasto e ben più grave risultato del generale ristagno della cultura italiana negli anni tra le due guerre) sono visibili oggi nel corpo della città, nelle difficoltà che – quotidianamente – si incontrano per riorganizzarla e nella tragica impossibilità – che per molti anni ancora dovremo subire – di darle un “volto” ed un “cuore” (Nota 2).

«Fino a tempi recenti – si può dire fino a questo momento -, malgrado la volontà delle Amministrazioni succedutesi di ristrutturare gli uffici comunali, di dare all’organismo burocratico un assetto moderno, con livelli di efficienza capaci di competere con tutta la vasta serie di iniziative e di attività private soggette al controllo del Comune, il tipo di struttura e i meccanismi d’azione dell’Ente pubblico sono rimasti i medesimi dell’anteguerra. Tutto ciò ha portato ad un “blocco nell’attività direzionale del Comune, che ha subito e seguito gli avvenimenti, anziché controllarli e indirizzarli” (dalla relazione dell’Ufficio Urbanistico, Attuazione del P.R.G. Adeguamento al D.I. 2/4/1968, 22 marzo 1973).

«In campo tecnico, la carenza di elementi preparati e specializzati, negli anni cruciali seguiti alla ricostruzione, nel momento più delicato dello sviluppo urbano (quando il cosiddetto “boom economico” ha portato fino alle città come Civitavecchia gli appetiti di una speculazione agguerrita, aggiornata e dotata di mezzi in misura assai diversa dal Comune), ha reso praticamente nulle le iniziative come l’adozione del nuovo Piano Regolatore e di tre piani per l’edilizia economica e popolare – che pure erano state avviate con lodevole tempestività e lungimiranza dalle forze politiche più avanzate. In sostanza, il Comune si è trovato ad essere la parte più debole, il più facile a cedere tra i protagonisti della crescita urbana, impossibilitato a seguire in modo complessivo lo svolgersi degli avvenimenti, a prevenirli ed a guidarli nell’interesse collettivo, a farsi promotore di azioni incisive, ad essere il vero centro decisionale ed operativo delle scelte compiute sul suo territorio. Certo, non tutte le cause di questa situazione sono imputabili alla inadeguata organizzazione tecnico-urbanistica del Comune di allora: motivi di fondo, al di sopra e al di fuori della stessa città, hanno lasciato Civitavecchia e l’intero Alto Lazio nell’arretratezza economica e nel disordine urbanistico.

«Si tratta di quel disinteresse degli organi centrali, di quella politica volta ad altri fini (non importa se a danno di intere popolazioni), di quella “totale inadempienza pubblica, testimonianza ulteriore di un profondo malcostume governativo, a cui siamo abituati da oltre venti anni” che lamentava il Consigliere Quarra nel recente dibattito sulla zona industriale. Qualcosa è cambiato, da allora, ed accanto all’amarezza di quelle considerazioni, l’architetto Quarra – ben qualificato tecnicamente e politicamente per un giudizio attendibile – ha potuto, esprimere la propria soddisfazione nel constatare che, in una sola seduta del Consiglio, almeno sette argomenti all’ordine del giorno riguardavano specificatamente l’assetto del territorio, con provvedimenti urbanistici “coerenti e perfettamente funzionali” (verbale della seduta del Consiglio Comunale in data 26/3/1974).

«Tuttavia, sussiste, tanto all’interno che al di fuori dell’ambito comunale, una diffusa mancanza di “consapevolezza urbanistica”, della coscienza – cioè – che i problemi di qualsiasi ordine e grado devono trovare una loro collocazione nella programmazione generale dell’attività comunale, integrata dalla pianificazione dell’assetto territoriale, in quanto ogni problema deriva o porta conseguenze in essa. La gestione dell’Ufficio Tecnico, negli anni sessanta, è stata sfortunatamente caratterizzata proprio da questa mancanza: lo sviluppo urbano ha praticamente “ignorato” non solo il P.R.G. e gli strumenti urbanistici esistenti, ma la stessa tecnica urbanistica, pur nelle sue più elementari applicazioni. È assolutamente necessario, oggi, che questo tipo di gestione “ignara” venga superato, eliminando la visione settoriale del problema contingente, sostituendo la tematica della “scuola” e del “giardino” con quella della programmazione organica dell’edilizia scolastica, dei centri di quartiere, dei parchi urbani e territoriali.

«In questa ottica nuova e per le considerazioni esposte nel precedente punto 2.1, appare quanto mai valida e viene riproposta la classificazione generale degli apparati tecnici istituita sul finire del 1972, impostata (secondo criteri di interdipendenza funzionale) sulla attuazione del Piano Regolatore Generale, attraverso i vari strumenti urbanistici esecutivi e gli interventi diretti e indiretti del Comune.

«Nei punti successivi verranno analizzati i risultati del primo tentativo di applicazione di tale impostazione e verranno esposti i motivi per cui si ritiene di suggerirne il mantenimento, indipendentemente dalla particolare configurazione di ciascun nucleo operativo, la cui formulazione sarà proposta dai gruppi interessati, in conformità ai principi contenuti nelle premesse del nuovo “Trattamento giuridico ed economico” e in accordo coi criteri di organicità complessiva delle strutture.»

(omissis)

«3. I Servizi Urbanistici

«3.1. La riforma urbanistica – L’articolo 43 della Legge Urbanistica stabilisce che “entro un decennio dall’entrata in vigore della legge (anno 1942) per i Comuni sprovvisti di personale tecnico, verrà provveduto ad assicurare il disimpegno delle mansioni di carattere tecnico nei modi e nelle forme che saranno stabilite con separate disposizioni”. Tali disposizioni non sono state mai emanate. Nelle intenzioni del legislatore, che nel titolo ha fatto riferimento a “Servizi Tecnici Comunali e consorziali”, doveva comunque essere prevista una forma di consorzio per dotare i piccoli comuni dei necessari servizi.

«Di fronte a questa ennesima lacuna dell’ordinamento, tuttavia, il Comune di Civitavecchia ha proceduto per proprio conto, provvedendo a fornirsi, sia pure ancora in forma incompleta, di strutture operative che potranno essere poste, in futuro (ed in tal senso sono stati già compiuti degli studi), anche a servizio degli altri Comuni del comprensorio, di dimensione non sufficiente per apparati tecnici complessi, ma con problemi di gravitazione e di sviluppo comuni che rendono di notevole interesse la forma consortile della gestione del territorio. Questo sviluppo, inoltre, coincide con quelli di una visione avanzata dell’intera legislazione in materia, quale la cultura urbanistica più sensibile ha ormai affermato da molti anni, ove accanto ai grandi temi di lotta della riforma, è ribadito il ruolo delicatissimo dei tecnici della pianificazione comunale. Si può anzi dire che il rapporto tra problemi di fondo e problemi strumentali ha assunto di recente, non solo in campo nazionale, ma in tutti i Paesi, una portata determinante.

«Di estremo interesse risulta, in proposito, la Proposta di riforma/contenuti programmatici per una nuova legge urbanistica quadro (v. “Q.S./Quaderni socialisti”, n. 1 – 1970: Urbanistica: vertenza aperta. Il quaderno pubblica anche i documenti C.G.I.L., C.I.S.L. e U.I.L., FILLEA, FILCA e FeNEAL, che costituiscono un fondamentale contributo al dibattito sulla politica della casa), formulata da un gruppo di studio delle federazioni socialiste di Milano, Bergamo, Lecco, Pavia e Varese (con il contributo di Michele Achilli, Achille Cutrera, Lucio D’Angiolini e Giulio Radaelli).  Al punto I.5, “Ruoli ed organici”, del documento è detto: “La precisa attribuzione dei poteri e delle funzioni all’uno o all’altro governo locale (regione e comune) e la definizione altrettanto precisa delle attribuzioni agli organismi delegati (provincie o consorzi volontari di comuni), consentirà di procedere ad analoga formazione di organici, con precisa divisione di compiti e di responsabilità, senza duplicazioni.” Il documento afferma, quindi, che: “Si dovrà pertanto procedere alla formazione di un unico organico, in modo che sia facile e possibile l’interscambio fra le esperienze conseguite presso settori diversi, tra comuni e regione, e fra regioni e comuni con provincie e consorzi.”

«Una tesi analoga è stata da molto tempo sostenuta, in relazione alle funzioni di Civitavecchia nella Regione, da questa Ripartizione Urbanistica: “la programmazione del territorio non può prescindere da un coordinamento tra tutti gli organismi che operano nel territorio stesso e dalla istituzione di centri decisionali dislocati nei poli primari dei comprensori.  In questo senso, con la creazione di un ufficio speciale per l’urbanistica, il Comune intende porre le premesse strutturali di tale organizzazione, mettendo a disposizione dell’Ente Regione un organismo efficiente di collaborazione e di ricerca, vero e proprio centro di studi sul territorio, capace d’incentivare le iniziative a livello programmatico e di costituire un elemento di riferimento ed un ausilio tecnico anche per i contermini comuni minori” (da F. Correnti, Funzioni dell’Ufficio Urbanistico, novembre 1970).

«L’approfondimento teorico ha portato a proporre “un tipo di formulazione a livello intercomunale, che attraverso programmi di settore consenta la creazione di infrastrutture e attrezzature: […] una serie di piani che, avendo Civitavecchia come centro comune, ruotando intorno ad essa, riguardino – di volta in volta – i settori caratterizzanti il territorio circostante. La somma, la sovrapposizione di questi tornerà a dare in dettaglio, quanto il quadro generale unitario aveva programmato. […] Civitavecchia costituirà uno dei poli fondamentali del territorio, […] che accoglierà uno dei centri direzionali del decentramento tecnico-amministrativo della Regione” (F. Correnti, Relazione alla tavola rotonda, in Civitavecchia da salvare, Ed. A.A.S.T., 1971).  È il discorso “delle pianificazioni intermedie”, che cerca di sopperire alla mancanza di programmazione generale ed alle carenze e rigidità della pianificazione attuativa, che ha trovato nel nostro Comune una elaborazione pratica originale e anticipatrice nei “piani di inquadramento” che l’Ufficio Urbanistico ha predisposto per gran parte del territorio comunale.

«Purtroppo, non sempre la dinamica della struttura decisionale – legata ad un complesso meccanismo di forze e di equilibri, a volte estranei alla volontà di base – ha accolto le proposte con la necessaria tempestività. In questi anni di attività, l’Ufficio Urbanistico Comunale ha sviluppato un discorso di presenza che riteniamo abbia contribuito. affiancando l’opera dell’Amministrazione, a diffondere una problematica prima ignorata nella città. L’Ufficio sì è fatto promotore di una serie di iniziative, ispirate da impegno sociale e democratico, che hanno qualificato l’azione comunale ed in alcune occasioni ne hanno imposto quel ruolo di protagonista che si tentava dì disconoscerle (Nota 3).

«Nei rapporti con le organizzazioni sindacali, con il movimento cooperativo, con gli altri Enti Pubblici, con i Consigli di Quartiere, con le forze del lavoro e le rappresentanze studentesche o di categoria, è stata costantemente seguita una linea di condotta omogenea, che ha mirato a dare una nuova credibilità all’ente locale, nelle sue funzioni istituzionali di guida e di mediazione ed a riaffermare quei valori dello spirito, che si traducono non solo in certe istanze genericamente culturali, ma in più vitali ed immediate esigenze dello sviluppo urbano. Forse, l’azione condotta ha dato per ora risultati non vistosi, soprattutto sul piano quantitativo, ed è mancata un’ampia diffusione ed informazione presso l’opinione pubblica (la proposta dell’Ufficio di istituire un periodico del Comune, ripetutamente accolta dalle Amministrazioni succedutesi, non si è concretizzata, impedendo qual dialogo diretto che avrebbe evitato, tra l’altro, dubbi e diffidenze sui provvedimenti comunali): le possibilità di intervento concreto concesse dai bilanci sono veramente limitate, come limitate ed ancor più difficilmente superabili sono certe mentalità opache (Nota 4).

«Come si è detto, il problema di fondo rimane la sempre rinviata (Nota 5) riforma urbanistica, ma anche l’adeguamento alla legislazione vigente ha dovuto superare non lievi ostacoli in sede locale (Nota 6), anche quando i provvedimenti – indubbiamente avanzati – costituivano “l’ultimo tentativo possibile per dare alla città una configurazione più civile”. La Ripartizione Urbanistica ha svolto il suo ruolo, in seno all’Ente locale, senza reticenze e senza discriminazioni, ma anche con una precisa linea di condotta, volta ad instaurare un “rispetto delle norme” che non fosse sterile e miope rigorismo astratto, bensì consapevole inquadramento dei problemi in una visione generale di sviluppo a lungo termine e di equilibrata politica del territorio, in ciò sostenuta dal concorde atteggiamento dei membri dell’Amministrazione preposti alla guida del settore.

«Quanto non poteva offrire l’ordinamento urbanistico attuale, viziato da profonde contraddizioni, è stato individuato in interpretazioni aperte e nei richiamati “strumenti intermedi”, rendendo possibile dare concretezza operativa agli indirizzi pragmatici della Giunta, riaffermando altresì l’autonomia comunale nelle scelte che riguardano le popolazioni ed il territorio amministrato (Nota 7). Considerare “sacro e inviolabile” tutto quanto è contenuto nei Piani Regolatori è altrettanto sciocco (anche se meno grave) che ignorarne e disattenderne totalmente le previsioni. Politica urbanistica equilibrata significa, appunto, evitare gli scompensi dell’espansione indiscriminata, senza impedire la necessaria crescita della città; significa valutare i fatti che incidono e compromettono (o determinano) lo sviluppo armonico e quelli che rappresentano solo interventi “inessenziali”; significa, in definitiva, programmare un assetto generale del territorio elastico, ma non indeterminato, ove – accanto ad alcuni punti fissi ed inderogabili (fintanto che i fatti non dimostrino la necessità di modificare l’intero programma) – è lasciato ampio margine d’iniziativa all’Amministrazione, che deve gestire il programma in una realtà mutevole e per molti versi imprevedibile. La difficoltà (e quindi la responsabilità) – ma anche il “fascino” e l’interesse professionale avvincente (le difficoltà in cui sì può misurare se stessi danno senso al lavoro) del mestiere che Michele Achilli (v. op.cit.) definisce di “urbanista condotto”, con arguzia ma anche con grande attinenza e verità – del compito del tecnico della pianificazione è proprio quello di saper proporre al politico una “risposta” al suo programma, ossia un piano, che dia giusta misura al margine suddetto: gravissime sarebbero le conseguenze d’un errore, tanto per difetto che per eccesso di valutazione.

«È questo il concetto di piano “aperto”, già affermato dai progettisti del P.R.G. di Civitavecchia nella Relazione al Piano (L. Piccinato, R. Amaturo, N. Di Cagno “Relazione e controdeduzioni alle osservazioni sul P.R.G. di Civitavecchia”, genn.1964) e riproposto dall’Ufficio Urbanistico, come linea di gestione del territorio, sin dal 1969 (F. Correnti “Note per un programma di attuazione del P.R.G.” 1969): essa presuppone che si passi “dall’idea di piano all’idea di pianificazione cioè dall’idea di un progetto, finito e consegnato una volta per tutte, all’idea di una operazione continua, perennemente aggiornata; che tutti si siano convinti dell’impossibilità di poter pianificare staticamente, per tutti i secoli a venire, la vita della città, e che tutti abbiano raggiunto la certezza che, per quanto approfondite siano state le indagini e le analisi di studio, non sarà mai possibile prevedere le reazioni dell’organismo urbano ai mutamenti di un equilibrio e di un’armonia che non è solo determinata dalle forze locali, forze che del resto, lungi dall’essere immutabili, si modificano e si sostituiscono ogni giorno con movimenti più rapidi ampi e profondi” (L. Quaroni “Città e quartiere nell’attuale fase critica di cultura”, in “La Casa” n.3, 1956).»

Nota 2

Sul problema cfr.:

– CIAM, Il cuore della città: per una vita più umana delle comunità, Hoepli editore, Milano 1954;

– SAIE, Politica, habitat, nuova tecnologia: prospettive di pianificazione sistematica, Bologna 1970;

– Theo Crosby, Il senso della città, Calderini, Bologna 1971;

– F. Correnti, Storia dell’Arte, Hotech Italia, Roma 1968, capitolo “Panorama della situazione mondiale nell’ultimo ventennio”, pag. 480 e segg. V. anche: Idem, Politica del territorio. I problemi del-lo sviluppo urbano in Bulgaria, in “Il Comune Democratico”, anno XXVII, n. 5, maggio 1972.

Nota 3

Cfr. gli articoli sulla stampa locale dal 1969 ad oggi [1974] (relativi alle questioni più rilevanti dello sviluppo urbano) e gli interventi pubblicati negli atti di incontri e manifestazioni: convegno sui problemi del porto di Civitavecchia (1970), tavola rotonda “Turismo e tempo libero nella zona dei Monti della Tolfa” (1970), tavola rotonda sulle Acque Termali di Civitavecchia (1970), riunione del Consiglio Superiore dei LL.PP. sulla variate al P.R. portuale (1971), tavola rotonda “Civitavecchia da salvare” (1971), dibattito “La funzione di Civitavecchia nella Regione” (1971), sedute del “Comitato Civitavecchia da salvare” (1973), dibattito sullo “sviluppo urbanistico” (1973), riunione presso il Ministero della Marina Mercantile sui problemi riguardanti il litorale laziale (1973) e .

 

Nota 4

Alcuni esempi sconfortanti: un modesto progetto di arredo urbano dei Sottoportici del Consolato, che riqualificherebbe un angolo di città, è fermo da anni; la coraggiosa iniziativa (attuata grazie alla volontà ed all’anticonformismo degli Assessori all’Urbanistica) di valorizzare un immobile comunale, che oggi sarebbe stato ridotto ad un cumulo di macerie, destinandolo a sede della Ripartizione Urbanistica, cioè del centro per gli studi sul territorio e per la partecipazione sociale all’assetto urbanistico, è stata accolta da alcuni (anonimi) con squallide considerazioni sconfinanti nel pettegolezzo più meschino e ingiusto, nella malcelata invidia di non aver essi promosso l’iniziativa o di non averla ridotta a luogo di scambi e patteggiamenti ben lontani dal pubblico interesse; una mostra sulla situazione urbanistica di Civitavecchia, per la quale è stato predisposto ormai tutto il materiale grafico ed illustrativo, non trova il finanziamento per i “pannelli” su cui esporre quel materiale; un’altra mostra, che dovrebbe aver luogo tela poche settimane, a totale carico della Provincia (la mostra itinerante “Paese di Roma”, che sarà allestita in tutti i comuni), dopo aver rischiato il fallimento per la difficoltà di ottenere i locali di una scuola comunale (!) (locali concepiti proprio per queste funzioni), è ora in pericolo perché il Comune non è in grado di mettere a disposizione un elettricista per … l’allaccio dell’illuminazione.

Nota 5

Cfr.  F. Correnti, Urbanistica: altra delusione. Prime valutazioni e contributi critici ai decreti delegati per le Regioni in “Il potere locale”, n.3, 1972: “«Ancora una volta, il compito (di ribaltare la tendenza all’immobilismo) spetta ai comuni, alle singole amministrazioni ed agli organismi rappresentativi della cittadinanza, dei lavoratori. Solamente un movimento popolare che voglia e sappia inserirsi direttamente nel discorso della pianificazione territoriale, può modificare questo stato di cose. Sindacati ed organismi di rappresentanza democratica devono affiancare gli Enti Pubblici locali.»

Nota 6

“Sono stati necessari quattro anni, dalla proposta dello scrivente, per giungere ad una prima presa di coscienza, da parte dì tutte le componenti dell’Amministrazione, della necessità del provvedimento, che pure non trova ancora compiuta attuazione” (dalla relazione d’ufficio del 22/3/1973 all’introduzione degli “standard” nel P.R.G. in adeguamento al D.I. 2/4/1968).

Nota 7

La tesi è stata chiaramente sviluppata nella relazione in data 5/2/1974 sulle linee programmatiche per lo sviluppo del settore industriale, approvata insieme al relativo piano d’inquadramento con deliberazione consiliare n.18 del 26/3/1974. In essa, cui si rinvia per eventuali approfondimenti, è anche ribadito il concetto che i problemi tecnici hanno sempre una soluzione.

Commento di FC alla puntata. Indubbiamente, la lettura di quelle “antiche” considerazioni richiede una buona dose di pazienza e di buona volontà. Ci trovavamo in una fase difficile, in cui tutto era ancora “de iure condendo”. Dopo quasi 55 anni, qual è lo stato delle cose? Ci tengo a far notare che già allora avevo formulato la proposta di istituire un periodico del Comune per stabilire un dialogo con la cittadinanza e per comunicare e discutere con la massima trasparenza i programmi ed i progetti (sarò il primo architetto in Italia, nel 1977, a formare un “Ppa”/Programma pluriennale di attuazione del PRG) e sono ancora oggi il direttore responsabile di un periodico nell’Elenco speciale dell’Ordine dei Giornalisti.

FRANCESCO CORRENTI                                                                     (2 –  continua alla prossima puntata)